PARECER Nº , DE 2009
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO,
JUSTIÇA E CIDADADANIA, sobre a
Proposta de Emenda à Constituição nº 54, de
2009, que altera o art. 198 da Constituição
Federal para estabelecer plano de carreira e
piso salarial profissional nacional para o
agente comunitário de saúde e o agente de
combate às endemias.
RELATORA: Senadora PATRÍCIA SABOYA
I – RELATÓRIO
A Proposta de Emenda à Constituição nº 391, de 2009 (nº 391, de
2009, na Câmara dos Deputados), promove alteração no § 5º do art. 198 da
Constituição, concernente à situação funcional dos agentes comunitários de
saúde (ACS) e dos agentes de combate às endemias (ACE). O referido
parágrafo, acrescido ao artigo por força da Emenda Constitucional nº 51, de
2006, atribui competência à União para dispor, mediante lei, sobre o regime
jurídico e a regulamentação das atividades daqueles profissionais, vinculados
aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios. De acordo com a PEC
391/09, esta competência seria ampliada, de forma a abranger também fixação
de piso salarial profissional nacional e a estruturação de plano de carreira para
aqueles agentes.
Submetida inicialmente à Comissão de Constituição e Justiça e de
Cidadania, a PEC 391/09 recebeu parecer unânime pela admissibilidade, nos
termos do voto do Relator, Deputado Vicente Arruda.
Constituída Comissão Especial , recebeu parecer favorável, na
forma de substitutivo, da relatora, Deputada Fátima Bezerra, tendo sido
aprovada. Submetida a plenário, mereceu aprovação, tendo sido encaminhada
ao Senado Federal.
II – ANÁLISE
Cabe a esta Comissão, na forma do art. 356 do Regimento Interno
do Senado Federal, RISF, proceder à análise da proposição quanto a
admissibilidade e mérito. A proposta não apresenta nenhuma
inconstitucionalidade que impeça sua admissibilidade, pois limita-se a
introduzir, no texto do § 5º do artigo 198 de CF, o piso salarial nacional para
os agentes de saúde e os agentes de combate às endemias. Corrigiu-se, no
substitutivo, confusão conceitual do texto original, eis que, misturava as
expressões “regime jurídico” e “plano de carreira” que se referem
especificamente a servidores públicos de carreira sob regime do direito
administrativo com fixação de piso salarial, que é matéria regida pelo Direito
do Trabalho.
Dessa forma, no tocante à admissibilidade, a Proposta de Emenda
Constitucional em pauta preenche o requisito do art. 60 da Constituição da
República, assim como atende às limitações materiais do Poder de Reforma
Constitucional, fixadas no art. 60, § 4º, da Constituição. Do ponto de vista da
juridicidade, não há nenhum reparo a fazer.
Quanto ao mérito, a Proposta faz justiça ao relevante papel
exercido pelos agentes comunitários de saúde (ACS) e de combate às
endemias (ACE) no Sistema Único de Saúde (SUS). Atuando em contato
estreito com as comunidades, intervêm diretamente sobre as situações
cotidianas, determinando, em última análise, as condições de saúde da
população. Seu trabalho é, portanto, um dos mais efetivos fatores
contribuintes para a melhoria dos indicadores de saúde da população brasileira
registrada nos últimos anos. São hoje mais de 300 mil profissionais em
atividade em todo o país. Cada um deles acompanha, por mês, cerca de 150
famílias. Assistem, portanto, à média de 750 pessoas cada um. Projeções
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indicam que mais de 340 milhões de visitas são realizadas a cada ano.
Os ACS surgiram em 1991, quando foi criado o Programa de
Agentes Comunitários de Saúde (PACS), sendo logo reconhecidos como
prioridade dentro do SUS. Atualmente, o Programa está englobado na
estratégia de Saúde da Família, em que se constituem equipes com a
responsabilidade de acompanhar determinado número de famílias em região
específica, prestando-lhes assistência básica de saúde. Essas equipes incluem,
além dos ACS, médicos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem e,
eventualmente, profissionais da odontologia.
A Saúde da Família consiste em metodologia prioritária para a
reorientação do modelo assistencial oferecido pelo SUS. Presente em mais de
90% dos municípios brasileiros, conta com quase 30 mil equipes, cuja atuação
alcança metade de nossa população. Seus bons resultados são reconhecidos
internacionalmente. Pesquisa realizada conjuntamente pelo Ministério da
Saúde, pela Universidade de São Paulo e pela Universidade de Nova York
demonstrou que o incremento em 10% da cobertura prestada corresponde à
redução em 4,6% da mortalidade infantil.
Os ACE contam com história bastante diversa. Muitos eram
vinculados à extinta Sucam, do Ministério da Saúde, sendo depois absorvidos
pela Fundação Nacional de Saúde - Funasa. Em 2003, após reestruturação do
Ministério da Saúde, as atividades de vigilância epidemiológica passaram a
ser geridas pela Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS). Isso, somado ao
processo de descentralização de tais atividades, resultou na cessão da maior
parte dos ACE, seja para o Ministério da Saúde seja para os estados, o Distrito
Federal e os municípios.
Apesar de atuarem nesses outros órgãos, contudo, mantêm-se
ligados à Funasa, na condição de servidores públicos federais. Há também
outros ACE cujo vínculo se dá diretamente com os estados e municípios,
algumas vezes por meio de contratos precários.
Independentemente de sua vinculação ou tipo de contrato de
trabalho, cabe frisar que as atividades desenvolvidas pelos ACE são
semelhantes em sua essência.
As atribuições tanto dos ACS quanto dos ACE estão definidas na
Lei 11.350, de 5 de outubro de 2006, que regulamenta as duas profissões. A
Lei estatui que as duas categorias têm como função geral a prevenção de
doenças e a promoção de saúde, mas confere responsabilidades um pouco
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diferentes para cada carreira.
Com relação aos ACS, estabelece que sua atuação
ocorrerá por meio de ações domiciliares ou comunitárias,
individuais ou coletivas. Além disso, lista suas atividades: utilização de
instrumentos para diagnóstico demográfico e sociocultural da comunidade;
promoção de ações de educação para a saúde individual e coletiva; registro,
para fins exclusivos de controle e planejamento das ações de saúde, de
nascimentos, óbitos, doenças e outros agravos à saúde; estímulo à participação
da comunidade nas políticas públicas voltadas para a área da saúde; realização
de visitas domiciliares periódicas para monitoramento de situações de risco à
família; participação em ações que fortaleçam os elos entre o setor saúde e
outras políticas que promovam a qualidade de vida.
No que respeita aos ACE, estabelece apenas diretrizes gerais,
afirmando caber-lhes o exercício de atividades relacionadas à vigilância, à
prevenção e ao controle de doenças, além da promoção da saúde. Delega,
então, ao Ministério da Saúde a competência para disciplinar tais atividades.
Dá-se como certo, porém, que as atribuições efetivas tanto dos ACS quanto
dos ACE extrapolam em muito aquelas preconizadas em lei. Há inúmeros
locais onde eles representam a única presença do Estado. Por esse motivo,
veem-se impelidos a tratar dos assuntos mais diversos, inclusive
responsabilizando-se por questões externas à área de saúde propriamente dita.
Resta claro, portanto, que as profissões de ACS e ACE apresentam
características bastante peculiares. Dessa forma, considerando todas as
especificidades das atividades a elas atribuídas, o tratamento legal dado às
duas profissões sempre fez-se de forma singular.
Talvez em consequência das diferenças históricas já aludidas, as
carreiras são reguladas de forma diferenciada. Os ACS contam com legislação
ampla, que estabelece tanto suas atividades quanto vários benefícios a que
fazem jus. Em relação aos ACE, contudo, além de haver menos normas
publicadas, os temas são abordados com menor detalhamento. A
regulamentação dos ACS deu-se inicialmente por intermédio de documentos
infralegais publicados pelo Poder Executivo.
Somente após mais de uma década da criação do PACS foi
aprovada a Lei nº 10.507, de 10 de julho de 2002, que “cria a Profissão de
Agente Comunitário de Saúde e dá outras providências”. Apesar de simples,
foi uma lei de grande relevância tanto para a categoria quanto para o próprio
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SUS. É de se lamentar, todavia, que tal avanço tenha ocorrido somente com
relação aos ACS. Entre outros dispositivos, restringiu seu trabalho ao âmbito
do SUS. Instituiu ainda que o ACS deveria residir na área em que atuasse,
com o fito de assegurar sua afinidade com a comunidade.
Em 2006, objetivando viabilizar tal singularidade, a Emenda
Constitucional nº 51 criou mecanismo atípico para sua admissão no serviço
público. Estabeleceu que a contratação dos ACS e ACE ocorra por meio de
processo seletivo público, de forma a permitir que seu local de residência seja
considerado como critério de seleção. Além disso, estatuiu que lei federal
disporá sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades das duas
carreiras.
No mesmo ano, a Medida Provisória 297/2006 veio regulamentar a
EC 51. Aprovada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, foi
convertida na já referida Lei nº 11.350, de 2006. A nova lei, que aborda
conjuntamente os ACS e ACE, revogou a Lei nº 10.507/2002, vigente até
então.
Além de descrever as atribuições das duas categorias, como
apontado anteriormente, a Lei detalha diversos pontos relevantes para seu
trabalho. Mantém a exigência de que os ACS residam na área onde atuam;
trata do regime jurídico e da forma de contratação de ambos os profissionais; e
estatui dispositivos que lhes asseguram maior estabilidade na função.
Muitas das reivindicações e necessidades dos ACS e ACE,
portanto, já se encontram contempladas. Permanecem ainda, porém, pontos
cruciais carentes de regulamentação.
A PEC em pauta constitui, assim, mais uma iniciativa no sentido
de institucionalizar o papel dos ACS e ACE na saúde pública nacional. Apesar
da transferência de recursos promovida pela União para os entes federados, a
título de incentivo de custeio, na proporção de R$ 651,00 mensais por ACS
registrado no cadastro de equipes e profissionais do Sistema Nacional de
Informação mantido para esse fim, muitos daqueles profissionais percebem
apenas um salário mínimo por mês. A adoção de um piso salarial nacional,
conforme preconizado pela PEC 391/09, dará maior consistência às estratégias
destinadas à remuneração dos Agentes Comunitários de Saúde e de Saúde da
Família, assegurando a correta alocação dos recursos repassados pela União.
Adicionalmente, a implantação de planos de carreira para os ACS e ACE,
também prevista pela PEC, propiciará a valorização daqueles profissionais,
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incentivando a dedicação dos mesmos ao relevante trabalho que realizam.
Sendo os ACS e ACE vinculados aos entes federados, não é
admissível que a União lhes imponha um plano de carreira comum,
atropelando a competência constitucional que lhes é própria e ignorando a
existência de peculiaridades locais. Não há que se falar, portanto, em um
plano de carreira singular, mas na pluralidade de planos de carreira, instituídos
no âmbito de cada ente, por sua própria iniciativa.
Julgamos pertinente, porém, que as diretrizes para a elaboração
desses planos sejam estabelecidas por lei federal, sem o que se poderia colocar
em risco a indispensável articulação das ações e serviços de saúde no âmbito
do sistema preconizado pela Constituição. Mantemos no texto em
consequência, a opção pela atribuição de competência à União para dispor
apenas sobre as diretrizes para os planos de carreira, nos termos do
Substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados.
Examinada a questão posta quanto aos planos de carreira dos ACS
e ACE, resta tratar do piso salarial nacional, que a PEC pretende seja
estabelecido por lei federal. Para tanto, cabe tomar como paradigma o
precedente do piso salarial profissional nacional para os profissionais da
educação escolar pública, previsto no inciso VIII aditado ao art. 206 da
Constituição por força da Emenda Constitucional nº 53, de 2006.
Ao unificar
em âmbito nacional aquele piso, a referida Emenda Constitucional cuidou
também de comprometer a União com o financiamento da obrigação a ser
imposta aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Se não o fizesse,
caberia alegar a violação da autonomia daqueles entes, que seriam compelidos
a cumprir parâmetro remuneratório definido por lei federal, sem contar com
suporte financeiro para fazer frente a tal obrigação.
No que tange aos agentes comunitários de saúde, todavia, a
participação da União no custeio já é praticada de fato, mediante o sistemático
repasse de incentivo aos entes federados. De acordo com a Portaria nº 2008,
de 1º de setembro de 2009 do Ministro da Saúde, o valor do incentivo
encontra-se fixado em R$ 651,00 por agente formalmente registrado no
Sistema Nacional de Informação mantido para tal finalidade.
Assim, na medida em que se propõe a adoção de piso salarial
nacional para os ACS e ACE, cumpre institucionalizar o comprometimento da
União com a sustentabilidade financeira das atividades por eles desenvolvidas.
O aporte de recursos federais deixaria de estar sujeito à discricionariedade do
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titular do Ministério da Saúde e passaria a ser assegurado por lei federal. A
institucionalização do bônus representado pela transferência de recursos, em
correspondência ao ônus a ser imposto aos entes federados pela adoção do
piso salarial, afigura-se como indispensável à preservação da autonomia
política e administrativa que lhes é própria. Por essa razão, o texto faz
referência expressa à responsabilidade financeira da União no que concerne ao
custeio das atividades dos agentes, dando assim caráter permanente à prática
adotada com reconhecido êxito nos amos recentes.
III – VOTO
Os indicadores de saúde brasileiros vêm apresentando melhora
significativa nos últimos anos. A mortalidade infantil pode ser utilizada como
um bom exemplo. No ano 2000, para cada 1.000 nascidos vivos, mais de 27
faleciam antes de completar um ano. Em 2006, cujos dados são os mais
recentes consolidados, esse número não chega a 21. A mortalidade permanece
alta, porém já mostra grande evolução. Como essa, tantas outras são
conquistas diretamente consequentes à ação dos ACS e ACE. Cabe salientar
que esses profissionais estão presentes mesmo onde ainda não existe toda a
estrutura da estratégia de Saúde da Família.
Por todo o exposto, o voto é pela constitucionalidade, juridicidade,
regimentalidade da Proposta de Emenda Constitucional nº 54, de 2009 e,
quanto ao mérito, pela sua aprovação.
Sala da Comissão, em
, Presidente
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, Relatora
